一季度我国外储增748亿美元 国际收支呈双顺差

一方面，表现为经济红利的增长。

反之，审查强度越弱，则越倾向于承认实体结果对程序要素的前溯影响，采用决定后的判断时点，行政复议的合法性判断受制于实体结果的影响。但是，申请人以外的被申请复议的行政行为的相对人，行政复议机关应当通知其作为第三人参加行政复议。

(36)从司法角度看，越强调第三人参与权的独立价值，就会越重视程序对实体价值的影响，从而对没有纳入第三人参与的程序给予更严格的审查，即强司法审查。④复议第三人认定中的时点判断涉及利害关系人的实体权益对复议程序参与的影响问题，目前并未引发学理层面的足够重视。刘雪鹂：《正当程序在行政复议第三人程序裁量的适用——基于张成银案的思考》，载《公法研究》第16卷(2016年秋)，浙江大学出版社2017年版，第169—186页。该案写道：只要复议决定审查的事实涉及其他利害关系人的，都必须通知其作为第三人参加复议，不管复议决定最终有无侵犯利害关系人利益。(72)参见蔡小雪：《行政复议与行政诉讼的衔接》，中国法制出版社2003年版，第30页。

(69)该方案与韩国、德国规定相似。⑦由此可见，行政复议第三人认定中的时点问题，已经成为学理和司法实践必须面对的问题。同时它也是功能意义上的分层监测，即通过授权使得派驻机构在其范围内享有相对完整的监察权。

实践中也存在向开发区等特定功能区域派出监察机构的情况，还存在点对点派出和点对面、归口派出的情况。对于专业性、技术性问题，应该视情形更多依赖国家机关组织法上的咨询机构、协调机构、战略决策机构、专家顾问机构等，这些机构在法律上一般没有对外处分的权力，更多属于组织法上的内部法律关系，因此除非有程序上的重大瑕疵，派驻机构对其应该保持尊重。这项重要改革有助于加强对中管高校的监督全覆盖，也在法律上提出了值得进一步观察和期待的问题：这是否已经导致在中管高校领域，监察专员办公室具有独立于高校事业单位法人之外的法律人格和地位？专员办公室的工作人员为有效行使职权，并保持相对被监督对象的独立性和超然性，是否也可以考虑一并取得监察官地位，列入上级监察委统一任免、管理、考核、奖惩从而需要启动转隶程序？如果不取得监察官地位，那监察专员办公室的工作人员又如何有权参与日常的监督、调查、处置等活动？三、 派驻监督的监察职责派驻监督法律职责除了规定在《监察法》中，宪法学上看，还有着限制这种授权的民主集中制原则和社会主义法治原则，即须遵守《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《公职人员政务处分法》等明确、细化的具体要求，还须结合职权本身的属性、职权行使的现实条件、被监督对象的属性等因素综合裁量决定。派驻监督的法律职责从组织学上看，属于自我监督的视角移动，但这种移动会不会导致全部监察权整体移转到派驻机构中？派驻机构究竟分享了派出它的监察部门的何种性质、内容与程度的监察职责？这更需要进一步通过规范解释和建构予以明确。

在与同级党委领导下的纪委合署办公前提下，将派驻机构的监察官也列入同级纪委队伍，包括派驻机构的负责人作为所驻机关的党组成员、纪委书记也有相应依据和现实必要，但在履行具体职责的时候，应该更多体现出监督性、超然性。它是监察委的下级机关，因而不是自治机关。

《监察法》第12条规定的监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责正是这个意义上非独立性的表现。四是向国有企业派驻的机构。这里在国家机关组织法上需要解决的关键问题是：第一，作为一个主体自我衍生的产物，派驻机关是否构成《监察法》中规定的监察机关的一种独立类型，以及它与设置它的监察委员会在法律上是否为同一个机关？第二，如果不是同一个机关，那如何在法律上理解二者的关系？本研究认为，机关是国家与人民发生法律关系的中介，国家作为公法上的原始权利（力）能力主体并不具备行为能力，只有通过设置机关、承担具体任务，才能做出活动，实现国家意志。（三） 派驻机构的内部法律构造作为间接机关，派驻机构对派出机关而言本质上是一种代表关系。

管理权限是属人管辖权。结合《中国共产党党内监督条例》第28条之规定，派驻机构的监督、调查、处置权都不是完整的，需要将问题向监察委报告，需要问责时只能提出建议。基于地方积极性和主动性原则，派驻机构的监察需要在国家机关组织法学理上区分上级委托事务共同事务和纯粹地方事务，三者所享有的监察裁量空间并不相同。同时在党内法规维度上，派驻机构的体制经历了由上级纪检部门与所驻机关党委双重领导向上级纪检部门统一领导的历史变迁，以增强派驻机构。

（一） 派驻机构的组织角色边界国家整合秩序的组成部分每一个宪法上的国家机关都本质地、完整地体现宪法目的，它们各自直接体现着统一的国家精神，机关的组建和存在之本身，被宪法视作目的之本身。例如《国家赔偿法》第 7 条规定法律、法规授权的组织可以为赔偿义务机关，其中法律、法规授权的组织就不尽然有独立的经费保障，相反，无论是宪法、国家机关组织法，还是监察法，都是着眼于通过在抽象规则层面设立管辖权来明确机关的地位和属性。

禁止滥用原则主要强调排除明显不合理的独断专横的实体标准，例如，根据《监察法》第11 条，派驻机构可以对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，但不意味着随意扩大监督检查的范围，在检查频次、力度、手段等方面也要排除明显不合理的因素。这一结论可以得到多种法律解释方法的证明，从文义解释来看，《监察法》第13条规定派驻或者派出的监察机构、监察专员根13据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。

从中国宪法学上看，限制这种授权的标准主要来自党政机构、国有企业等党组织决策的民主集中制原则和社会主义法治原则。显然，派驻机构并不享有这个意义上的组织独立性。可见，目前授权属于概括性，其受到限制的功能是否应当以及在多大程度上得以释放尚没有充分表述，需要在学理上建立正当标准，以满足实践需要。完整意义上的委任则是上级国家机关对下级机关就特定任务要求发生的管辖权转移。因此，为充分满足民主集中制要求，并防止封闭独立的科层制脱离民主制约需建立两条标准：一是非处分性标准，即派驻机构的权力更多定位在过程性，而不是最终处分性，它应该聚焦于意志形成的过程，而不是意志形成的表现。由此，以宪法上的国家机关的组织角色、活动规律、职能分工及合作为标准，合理界分派驻机构的行为界限就成为关键。

例如，《监察法》第12条对于派驻机构的被监察对象采取的是列举式立法技术以区分不同种类：同级党政机关、法律法规授权组织、委托组织、所管辖的行政区域、国有企业。而最高人民法院2017年公布的《〈行政诉讼法〉司法解释》第20条第1款、第2款，第21条，第23条分别对行政机关组建机构、派出机21开发区管理机构、被撤销机构都是以是否实际享有或继续行使职权为标准，确立了法律能力说作为实质功能标准。

前者如，行政机关各种内设的行政机构，在没有法律专门授权情况下，不可能对外发生法律关系。监管机关可以监督国家审判人员，但不能忽视乃至扭曲审判机关的自身组织规律和事务功能。

有独立管辖权在法律上通常表现为两点：一是法律明确了机关在地域、级别和事项上的具体管辖。下级机关在履行共同事务时需兼顾上级机关和自身职责权限的双重法律属性，对其监察则应该注意对它自身相关职权行使的尊重。

当然，有概括性的独立职能空间并不意味着有具体的独立管辖权，不意味着能够以自己名义独立对外行使职权。实质是干部管理权限，即决定对哪个被监察对象及具体哪个层次的公职人员可以履行上述职责。依法治国原则在国家机关组织法上要求立法机关与机构创设机关保持分权，立法可以抽象规则形式设置某一个机关，但该机关的具体建立和管辖权安排，则应该给机构创设机关赋予裁量权，当然这种裁量权行使本身要符合依法治国原则的要求。党的十九大修改的《中国共产党章程》正式明确党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。

但是，这种监督必须尊重其他国家机关组建与活动的宪法角色安排，从而形成合理界限。我国监察体制改革中，中管高校派驻机构改革方案明确，中央纪委国家监委向中管高校派驻监察专员，设立监察专员办公室，与学校纪委合署办公。

因此，不应过分深入到被监察对象的业务内核和具体事项中，在履行日常监督职能时，更多还是侧重事中事后的监督、纠正、调查、处置，而不宜过分前置监督程序。委托是两个没有隶属关系的国家机关之间就特定任务发生的托付关系，同样不符合派驻机构对监察机构的组织依附性。

派驻机构的独立管辖权主要体现为独立于所派或所驻的机关，但不体现为独立于派出它的监察委。用宪法学关于国家层面的组织理论一般思维、框架和方法对派驻监督进行规范分析与建构，理解派驻监督运行中的组织逻辑与行为准则，明确派驻监督机构的法律地位和职责，分类探讨组织结构，同时厘清派驻监督的角色与行为界限，有助于实现中国特色与一般原理的圆融自洽、相互观照。

从组织理论上所理解的我国的国家监督不是权力彼此之间的互相观察，而是通过一个枢纽或中枢机关来搜集局部的权力运行信息，运用规范进行信息的分析和处理，并对出现问题进行自我修复的机制。每一项授权的法律标准如何确立？根据授权和按照管理权限的关系如何理解？第三，派驻机构的角色及对监察对象的行为界限。这里值得讨论的问题是，选择标准和监察专员的法律地位。根据文义解释，显然派驻机构又并非独立的监察机关，它在组织法上是从属于派出它的监察委，构成该监察委一个组成部分的监察机关。

（二） 派驻机构的独立性与非独立性间接国家机关最需要讨论的法律问题是其派驻机构是否具有独立性，这可以从组织、管辖权和意志三个层面来探讨。依据《监察法》第12条各级监察委员会可以向派驻或者派出监察机构、监察专员属于典型的组织设立规范，并结合第13条派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置，可判定《监察法》明确赋予了派驻机构以实质法律能力的机关地位。

2022年6月，中共中央办公厅正式印发《纪检监察机关派驻机构工作规则》，对各级纪检监察机关派驻机构的组织设置、领导体制、工作职责、履职程序、管理监督作出全面规范，对于推进派驻机构工作规范法治化、正规化，推动新时代派驻监督工作高质量发展，具有重要意义。因此，派驻机构对它们的监督更多应该集中在合法性层面，紧紧围绕是否在法定授权范围、符合授权目的，在是否超越了委托职能或背离了委托目的之层面来监督公权力行使的主体。

组织法上的裁量权本质上是法治国家分权原则的必然要求。例如，在发出监察建议时，要根据监察对象本身的组织、功能属性来决定是侧重合法性监督，还是应当兼顾合目的性监督甚至专业性监督：对于监察委向同级党政机关、行政区域或下级区域派驻的机构，可以进行更多兼顾合法性与合目的性的监督，因为这种监察是传统科层制内部的行为。